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關于在開發區設立人大工作機構的思考

作者:蘇慶亮   來源:東營市人大財經委辦公室  時間:2019-02-26

近年來,全國各地經濟開發區特別是國家高新技術產業開發區和國家經濟技術開發區不斷發展壯大,在我國經濟建設和推進城市化進程中發揮了重要的作用,成為國內最具增長活力的經濟區域。隨之而來,如何加強這些經濟區域的民主法治建設,保證憲法和法律有效貫徹實施,業已擺上地方各級黨委、人大的議事日程。本文嘗試對國家高新技術產業開發區和國家經濟技術開發區(以下統稱開發區)設立人大工作機構的有關問題作簡單的分析和探討,以便進一步研究人大制度的創新發展。

一、必要性、緊迫性和可行性

(一)從民主法治建設看必要性。中國法學會憲法學研究會顧問、全國人大常委會研究室原主任程湘清指出:“人民代表大會制度作為國家的根本政治制度覆蓋全國,開發區當然不能例外”。開發區管委會代表所在市人民政府對開發區的工作實行統一領導和管理,職權內容涉及經濟社會發展的多個領域,各類市屬派駐和派出機構逐步建立健全,許多開發區還設立了監察機構、審判機構和檢察機構,在這種發展形勢下,人大監督尤其不能缺位和缺失。監督 “一府一委兩院”派出機關和機構依法規范行使職權,保障這一區域憲法法律的有效貫徹實施,是堅持和完善人民代表大會制度賦予的神圣使命,是加強社會主義民主法治建設的應有之義。因此,依法在開發區設立人大工作機構非常必要。

(二)從經濟社會發展看緊迫性。生產力水平的不斷提高和經濟基礎的日益雄厚,必然要求有與其相適應的生產關系和上層建筑。開發區設立初期,主要目的是發展工業促進經濟快速增長,但隨著開發區經濟規模膨脹、人口增加,新的社會階層、新的社會組織不斷涌現,時至今日開發區不再是一個單純的經濟區域,而是綜合性的社會實體。開發區作為產業高度集聚、人才高度集聚、資本高度集聚和市場化、國際化程度較高的區域,區內群眾思維開放、視野開闊、意識超前,對開發區各項事務關注程度越來越高,政治經濟等權利訴求越來越多,暢通開發區施政者與群眾的溝通渠道,引導公民依法有序參與管理開發區事務,成為決策層和管理層必須面對的課題。在這種情況下,迫切需要在開發區設立人大工作機構、完善人大制度。據了解,部分開發區人大工作機構設立后,把握大局,圍繞中心,認真履行憲法和法律賦予的職責,業已成為人大工作的實施者、代表活動的組織者、群眾利益的反映者、民生改善的推進者和和諧穩定的促進者,為開發區經濟社會科學發展、率先發展、和諧發展發揮了不可替代的作用。

(三)從組織架構方面看可行性。目前,各地開發區均設立有黨工委和管委會,黨工委是開發區所在市委派出的領導機構,管委會是開發區所在市人民政府派出的管理機構。兩者的設立依據是,黨章第十三條:“黨的中央和地方各級委員會可以派出代表機關。”《國家經濟技術開發區管理機構職責》第三十二條:“國家經濟技術開發區由所在市人民政府領導,實行中國經濟特區某些政策和新型管理體制,市人民政府在開發區設立管理委員會,作為市政府的派出機構,代表市政府對開發區的工作實行統一領導和管理,協調市各部門、各單位與開發區的有關工作。”開發區黨的機構和行政管理機構的設立,實行高度集中和相對封閉的統一領導和管理,為開發區初期經濟快速發展提供了強有力的政治和組織保障。從屬性上看,開發區與地區、街道類似,地區、街道均設置黨委、人大、政府的派出機關或機構,功能比較完備,是一級“準政權”組織,而開發區作為一個相對獨立的經濟社會區域,其組織架構上“人大”不應處于缺席或滯后。這一區域的人大工作如何開展?由市人大常委會直接組織開展,時間上難以保持“全天候”和連續性,空間上容易出現“盲區”;開發區獨成一體,經濟社會工作與所在或所跨縣區或鄉鎮、街道基本不相干,由縣區或鄉鎮人大負責開發區內人大工作的開展,顯然不合適。綜合上述原因,只有市人大常委會在此設立工作機構才能解決這一問題。地方組織法第五十三條規定:“常務委員會根據工作需要,設立辦事機構或其他工作機構。”此規定是在開發區設立人大工作機構的法律依據。

二、機構模式、職責界定和制度建設

(一)機構模式。當前,開發區人大工作機構設置主要有兩種模式:一種是市人大常委會在開發區派駐常設工作機構,一般稱為工作委員會,如鎮江、德州等市;一種是開發區黨工委設立人大工作機構,一般稱為人大工作室或人大聯絡處,如新鄉、濰坊等市。

江蘇省鎮江市采用了第一種模式。鎮江新區是1998年在原鎮江經濟開發區和鎮江大港經濟開發區兩個省級開發區的基礎上組建的,2003年9月鎮江市人大常委會決定設立鎮江市人大常委會新區工作委員會。該工作委員會是鎮江市人大常委會派出的工作機構,在領導關系上,接受鎮江市人大常委會和新區黨工委的雙重領導,以新區黨工委為主,對外掛“鎮江市人大常委會新區工作委員會”的牌子,使用“鎮江市人大常委會新區工作委員會”的印章。該工作委員會為正處級建制,設主任1名,副主任2名,委員2-3名,其中:主任由新區黨工委書記兼任;2名副主任中,1名由新區黨工委副書記兼任,1名為專職;委員全部為兼職,從市和區人大代表、人大工作委員會辦公室工作人員及有關專家中產生。人大工作委員會的辦公經費和代表活動經費,由新區列入財政預算。

開發區黨工委設立人大工作機構的模式,相對于人大工委而言,屬于聯絡協調機構,一般隸屬于黨工委辦公室或組織部門,不具有獨立的主體性質,工作開展也難以保持主動性和連續性,是一種權宜之計。

比較兩種模式,第一種比較切合實際和適應發展需要,更有利于人大工作的開展。但在一些具體環節上還需進一步探索和研究:在領導關系上,實行雙重領導是不錯的,但應以市人大常委會領導為主,因為人大工委是市人大常委會的派出機構,根據市人大常委會的授權開展工作,對市人大常委會負責;其機構級別應與開發區黨工委、管委會等同,主任、副主任和委員由市委提名并由市人大常委會依法任命,本著方便工作、利于監督的原則,主任可由市人大常委會領導兼任,也可由開發區黨工委書記兼任,主任或副主任可列席市人大常委會會議;人大工委下設辦公室,可配備2-3名工作人員;工作經費列入開發區財政預算。

(二)職責界定。開發區人大工委的職責來源于市人大常委會的授權,各地賦予開發區人大工作委員會的職責雖非完全一致,但大同小異。主要包括:宣傳憲法和法律法規,保證憲法和法律法規以及上級人大及其常委會決議決定在開發區的貫徹實施;根據市人大常委會年度工作要點安排,制定年度工作計劃并認真組織實施,及時向市人大常委會報告工作;加強與管委會的工作聯系,了解其經濟和社會發展計劃、財政預算和執行情況以及其他方面的工作情況,提出建議意見;加強與開發區監察機構、審判機構和檢察機構的聯系,了解情況并提出建議意見;加強與開發區內各級人大代表的聯系,組織代表開展閉會期間的學習培訓和代表活動,開展視察、執法檢查、調查研究等,指導代表聯系選民,自覺接受選民監督;督促辦理開發區內各級人大代表提出的涉及開發區經濟社會發展的議案、建議、批評、意見以及代表來信來訪;密切與所在或所跨行政區域人大常委會的聯系,協助有關部門做好開發區內市和縣區人大代表的換屆選舉工作;辦理市人大常委會和開發區黨工委交辦的其他事項等。

開發區人大工委的設立和上述職能的行使,在市人大常委會和開發區之間架設起了一座便捷的溝通橋梁,在很大程度上解決了人大監督缺失的問題。但是,人大工委不是真正意義上的一級人大權力機關,無權決定事關開發區經濟社會發展的一些重大事項;另外,人大工委在開發區所在或所跨行政區域縣級、鄉鎮級人大代表選舉中應該承擔什么角色、發揮什么作用,這些問題都值得在實踐中進一步探討。

(三)制度建設。首先,建立請示報告制度。凡重大活動、重要工作,開發區人大工委都要向市人大常委會和開發區黨工委請示報告,經同意后組織實施。其次,建立議事制度。包括定期召開議事會議或工作會議,研究某一階段開發區人大工作,確定監督重點和代表活動內容。第三,建立與管委會和開發區“一委兩院”工作聯系制度。管委會和開發區“兩院”要向開發區人大工委通報半年和年度工作情況,重大工作情況及時通報,出臺的有關文件和工作總結報送開發區黨工委的同時一并報開發區人大工委。結合市人大常委會年度重點工作安排,開發區監察工作機構要向人大工委通報有關專項工作情況。第四,建立人大代表建議意見交辦、督辦制度。對開發區內各級人大代表提出的涉及開發區的建議意見,要按法定時間進行交辦、督辦,提高辦理質效。第五,建立與相關縣區、鄉鎮、街道人大工作協調制度。充分整合人大資源,在開展日常工作和人大代表換屆選舉中,相互之間搞好溝通銜接,促進開發區人大工作協調發展。

三、探索、創新和展望

開發區人大工委的工作運作,沒有固定模式可遵循,作為特殊區域特殊時期的特殊產物,有其明顯的特殊性。只有在法律框架內,勇于探索,大膽創新,用新思維、新思路、新方法開展工作,才能實現開發區發展與人大監督的良性互動。從各地的實踐來看,比較深入的探索創新主要有以下幾個方面:

(一)探索打造人大代表參與開發區重大事項決策新平臺。開發區管委會決策重大事項,應征求開發區人大工委的意見。由開發區人大工委組織開發區內市和縣區人大代表會議,聽取開發區管委會負責人通報重大事項有關情況,這樣既便于代表提出建議意見,促進決策的科學化、民主化、法治化,又利于代表了解監督決策的全過程,實現開發區決策與發揮代表作用的“雙贏”。決策出臺后,人大工委要組織代表深入企業和基層搞好宣傳動員,引導各方凝心聚力共促開發區經濟社會繁榮發展。如:沈陽市棋盤山開發區2009年-2015年產業發展規劃綱要形成過程中,沈陽市開發區人大工委聽取了起草情況的匯報,開發區代表就建設國家文化產業示范區、加強生態環境建設等核心問題進行深入座談,為推動開發區科學發展、長遠發展積極建言獻策,提出了有針對性的意見建議。

(二)探索開發區財政預算審查監督新思路。按照預算法的規定,國家實行一級政府一級預算,人大審查監督的對象應該是一級政府。開發區管委會屬于政府的派出機構,是計劃單列機構,不是一級政府,從而容易造成地方人大對開發區財政預決算審查監督工作的“盲區”。為改變這種狀況,各地做了一些有益的探索,如:錦州市人大常委會出臺了《關于市屬開發區(新區)預算監督暫行辦法》,規定由市人大常委會審查批準開發區財政預決算;南通市港閘區人大常委會《關于街道(開發區)財政預算監督辦法(試行)》規定:“人大街道(開發區)工委應設立財政經濟小組……街道辦事處、開發區管委會要支持人大街道(開發區)工委依法開展財政監督工作,主動通報情況;街道辦事處、開發區管委會的年度財政預算草案應在提交人大街道(開發區)工委審查確認后報區財政局。人大街道(開發區)工委同時應將有關情況報告區人大常委會。”這些創新實踐為開發區人大工委開展預算審查監督提供了借鑒、開闊了思路。有關市人大常委會可以參照出臺相關辦法,將開發區財政預算納入人大監督,并授予開發區人大工委初審權,解決監督缺位狀況。

(三)探索開展工作評議或部門評議新辦法。開發區管委會的主要領導由設立開發區的地方政府直接任命,開發區內有關政府部門的派駐機構主要負責人由其派出的機關任命,開發區人大工委及人大代表如何監督約束其權力?筆者認為,開發區人大工委可以組織人大代表對開發區管委會中層部門和派駐機構開展工作評議和部門評議,將評議結果按干部管理權限向其主管部門通報,作為任免干部的參考。如:鎮江市新區人大工委連續多年組織轄區內各級人大代表對管委會所屬職能部門及駐區垂直管理部門進行工作評議,評議調研期間發放調查問卷,走訪群眾,最后組織召開部門評議工作大會,人大代表對被評議部門進行公開測評,當場公布結果,評議情況向有關部門通報,并跟蹤督促被評議部門落實整改措施,推進相關部門轉變工作作風,增強民本意識,提高辦事效率,取得了較好效果。

(四)探索建立代表建議辦理考評新機制。在加大轉辦、督辦力度的基礎上,對代表建議辦理工作實行考評,評選年度優秀代表建議和建議辦理先進單位,激勵提高代表建議質量和建議辦理的主動性、積極性和實效性。

在開發區設立人大機構,依法開展人大工作是堅持和完善人民大表大會制度的內在要求,也是開發區從工業區向城市綜合區轉型大勢之所趨。但在開發區人大機構的法律地位、職責界定、工作運作等方面還有諸多應進一步探討完善的地方,這就需要:一方面各地要在法律允許的范圍內大膽地闖、大膽地試,積累豐富的實踐經驗,并從感性認識中提煉出理性成果;另一方面,積極呼吁推動國家層面立法,明確開發區人大機構和管委會的法律地位,完善開發區決策、監督、執行機制,實現開發區經濟社會與民主法治建設的整體推進和協調發展。

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