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備案審查由“鴨子鳧水”變乘風破浪

2018年全國人大常委會法工委收到1229件審查建議

作者:朱寧寧   來源:法制日報  時間:2019-03-25

熟悉和不熟悉備案審查工作的人都會覺得,備案審查工作已變了模樣。尤其是剛剛過去的2018年,備案審查工作亮劍多個領域,劍指“問題法規”,回應社會關切,為新時代備案審查制度發展注入了新的內容。

出于種種原因刻意保持低調、對糾正的案例基本不對外公開……長期以來,備案審查工作一直蒙著一層神秘的面紗。十二屆全國人大法律委主任委員喬曉陽曾形象地把這一時期的備案審查工作形容為“鴨子鳧水”,意思是雖然從水面看鴨子保持不動,但是鴨子的腳在水下還是很忙的。

如今,情況已經發生很大的變化。黨的十八屆三中全會以來,備案審查工作實現了歷史性突破,已不再是“鴨子鳧水”,而是變為乘風破浪的一艘航船。

回顧2018年,備案審查工作可謂可圈可點。一年來,制定機關共向全國人大常委會報送備案行政法規、地方性法規、司法解釋1238件,其中行政法規40件,省級地方性法規640件,設區的市地方性法規483件,自治條例和單行條例33件,經濟特區法規24件,司法解釋18件。過去一年,全國人大常委會法工委共收到公民、組織涉及規范性文件的各類來信來函4578件,可以明確為審查建議的有1229件,其中屬于全國人大常委會備案審查范圍的有112件,占9.1%。

“從備案審查工作情況看,行政法規、地方性法規、司法解釋的內容總體上是適應實際需要的,是符合憲法法律的。”全國人大常委會法工委主任沈春耀在總結去年的備案審查工作整體情況時說,2018年,在全國人大常委會領導下,法工委按照黨中央提出的“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求,積極開展備案審查工作,加大監督糾正力度,加強備案審查制度和能力建設,為全國人大常委會依法履行備案審查職責提供服務保障,備案審查工作取得了新進展。

保證中央令行禁止

推動環保規范性文件全面清理

打好污染防治攻堅戰,是黨中央確定的“三大攻堅戰”之一。2018年7月,新一屆全國人大常委會加開了一次常委會會議,這在以往并不常見。

此次會議的一個重要議程是審議通過了《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》。《決議》提出:“抓緊開展生態環境保護法規、規章、司法解釋和規范性文件的全面清理工作,對不符合不銜接不適應法律規定、中央精神、時代要求的,及時進行廢止或修改。”常委會辦公廳向有關方面發函,要求做好生態環境保護法規、規章、司法解釋等規范性文件的全面清理工作。

為督促抓緊制定完善大氣污染防治方面的地方性法規,法工委向各省(區、市)人大常委會發出《關于加強加快大氣污染防治和生態環境保護地方立法工作的意見》。各地隨即抓緊開展生態環境保護地方政府規章和規范性文件的全面清理工作。

全國人大常委會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告顯示,經過一年多持續努力,各地清理發現存在與上位法規定不一致等問題需要研究處理的法規共1029件,目前已修改514件、廢止83件,還有432件已列入立法工作計劃,擬抓緊修改或者廢止。同時,各地嚴格按照全國人大常委會執法檢查報告要求,大力開展大氣污染防治條例的制定、修改工作,31個省(區、市)人大常委會已經全部完成大氣污染防治地方性法規制定、修改工作,其中新制定大氣污染防治條例17件、修改14件。

專項清理活動確保了中央精神落地落實、執行到位,成為備案審查工作確保中央令行禁止功能的具體體現。

積極回應社會關切

以人民群眾利益為基本出發點

保障公民合法權利、維護人民群眾的根本利益,是備案審查工作的一個重要功能,也是基本出發點。

限行、限號、“捆綁式”機動車年檢……一段時間以來,對這些道路交通管理地方性法規、部門規章等規定的內容合法性提出的質疑不絕于耳。

針對公民建議審查地方道路交通管理法規來信較多的情況,2018年,法工委集中開展了對道路交通管理地方性法規、部門規章的專項審查研究。重點審查研究其中有關道路交通管理措施和行政處罰、行政強制的規定是否符合上位法,是否不當限制公民權利或者增加公民義務。在調查研究的基礎上,法工委與一些地方人大常委會及公安部、生態環境部作了溝通。下一步,將針對審查研究中存在的問題,與制定機關深入溝通并督促解決。

向全國人大常委會提出對法規、司法解釋的審查建議,是立法法、監督法賦予公民的一項重要權利,也是人民群眾對法規、司法解釋制定工作進行監督的一個重要渠道。

過去的一年中,法工委根據公民審查建議,進行了多項審查研究,包括推動最高人民法院對婚姻法司法解釋(二)第二十四條進行修改完善、對最高院將“馴養繁殖物種”納入有關“珍貴、瀕危野生動物”范圍的規定進行審查研究、對最高檢有關“當事人對一審民事判決、裁定未提出上訴而向人民檢察院申請監督的,人民檢察院不予受理”的規定進行審查研究、對河北省《關于促進農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》中有關規定進行審查研究、對《上海市道路交通管理條例》進行審查研究。對發現的問題,法工委認真開展審查研究,通過與制定機關溝通、提出書面研究意見等方式,加大監督糾正力度,推動相關問題妥善解決。

全國人大常委會法工委法規備案審查室副主任田燕苗透露,今年還將進一步加大備案審查的宣傳力度,積極回應審查建議的關切。“對審查建議人提出的審查建議,我們在研究處理工作完成以后都會向建議人反饋,這也是公開備案審查工作結果的一種方式。”

增加公開透明程度

推動報告制度向設區的市延伸

實現備案審查工作的顯性化公開化,是近年來法工委積極推進的一項工作。一方面,建立健全了備案審查工作情況向常委會報告制度;另一方面,加強對備案審查工作的宣傳力度,探索建立備案審查工作信息公開機制,取得良好效果。

伴隨備案審查工作深入發展,其重要作用也日益突顯,社會各界關注度空前提高,在地方各級人大當中也產生了極大的示范和帶動作用。尤其是全國人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告的做法在地方各級人大常委會當中產生極大示范和帶頭作用。

“人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度的健全和實施,將為備案審查工作的公開透明奠定良好基礎。”據田燕苗介紹,去年,相當數量的省級、市級人大常委會也開始安排聽取和審議備案審查工作,帶動地方各級人大常委會備案審查工作的深入開展。從今年開始,法工委將逐步推動備案審查工作報告制度向設區的市延伸。

縱深推進制度建設

將出臺工作規定規范審查程序

備案審查制度的影響力日益顯現,其自身也在不斷完善。

為適應新時代對備案審查工作提出的新任務新要求,及時總結近年來備案審查工作積累的新實踐新做法,使全國人大常委會的備案審查工作更加制度化、規范化,同時也為地方各級人大常委會開展規范性文件備案審查工作提供具體指導和參照依據,法工委從2017年開始著手研究起草統一的備案審查工作規定。2018年已完成了全國人大常委會規范性文件備案審查工作規定(試行)草案。草案經進一步修改完善后將適時出臺。

據悉,草案從多方面完善備案審查工作制度,包括進一步明確備案范圍,健全審查程序,細化審查標準,強化制度剛性。此外,草案探索建立健全提醒、通報、函詢、約談等工作機制,強化剛性約束,明確督辦程序和時限,防止久拖不決,做到“有錯必糾”。

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