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青州:回顧源頭歷程 堅定制度自信 努力推動人民代表大會制度在基層創新發展

作者:?青州市人大常委會黨組書記、主任 楊云生   時間:2018-10-16

   習近平總書記指出:“在中國實行人民代表大會制度,是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造,是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論,是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果,是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”60多年來特別是改革開放40年來,人民代表大會制度不斷得到鞏固和發展,展現出蓬勃生機活力。60多年的實踐充分證明,人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。

縣級人大作為基層人大,是人民代表大會制度的基石和基礎,與人民群眾聯系最緊,與社情民意離得最近。因此,基層人大的發展歷程最能說明人民代表大會制度是最適合中國土壤的民主政治體制。回顧人民代表大會制度在青州市60多年的發展歷程,從探索、建立到發展,大致可分為五個階段。

第一,探索過渡階段,1949年至1953年。建國之初,全國范圍內的軍事行動仍未結束,土地改革尚未完成,召開普選的人民代表大會條件還不具備,民主政治建設是從創造和運用各界人民代表會議這種組織形式開始的。1949年11月27日,益都縣(1986年撤縣設青州市)第一屆各界人民代表會議第一次會議召開,揭開了青州人民當家作主的歷史。根據《中國人民政治協商會議共同綱領》和中央人民政府《縣各界人民代表會議組織通則》規定,各界人民代表會議初期為聯系群眾、協助政府推行工作的協議機關,后期則代行人民代表大會的職權。選舉設立常務委員會,作為其常設機構。各界人民代表會議由縣政府召集,一般三個月召開一次。代表通過分界別推選和縣政府聘請產生。代行縣人民代表大會職權前,代表一般于每次會議前推選;代行職權后,每屆任期一年。益都縣各界人民代表會議共召開3屆、12次會議,著重圍繞生產救災、土地改革、抗美援朝等中心任務,通過聽取報告、分組討論、大會發言、提出提案、作出決議等程序,對政府工作和干部作風進行批評,提出縣政興革的建議意見,為穩定政權、恢復經濟、提高人民群眾社會主義覺悟做出很大貢獻,更重要的是,各界人民代表會議為向人民代表大會過渡奠定了基礎。

第二,建立發展階段,1953年至1966年。1953年2月,《選舉法》頒布。1953年8月至1954年5月,益都縣依法進行有史以來第一次基層普選。1954年7月,縣一屆人大一次會議召開,標志著縣各界人民代表會議代行人民代表大會職權過渡時期的結束,標志著縣人民代表大會的正式成立,揭開了青州政權建設史上的嶄新一頁。縣人民代表大會由縣政府召集,一般每年召開兩次會議。縣人大代表通過鄉人民代表大會或公社人民(社員)代表大會按城鄉人口數 1∶8 比例間接選舉產生,每屆任期兩年。這一時期,共召開人民代表大會會議15次,選舉產生益都縣國家政權機關,并著重圍繞恢復和發展工農業生產、加強社會治安、抗擊災荒、開展愛國衛生運動、擁軍優屬等工作作出多項決議,發動群眾貫徹黨的路線方針政策,投身到社會主義建設上來。

第三,停滯中斷階段,1966年至1978年。“文化大革命”期間,人民代表大會制度遭受嚴重破壞。這個時期人民代表大會雖然名義上存在,但人大工作程序被文革破壞,人大工作和代表活動中斷10年之久。1975年《憲法》第22條規定:“地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關,同時又是地方各級人民政府”,將實行革命“三結合”的地方各級革命委員會以憲法的形式確立下來。1978年《憲法》延續了革命委員會體制。

第四,恢復發展階段,1978年至2012年。隨著國家政治、經濟領域一系列重大改革舉措的出臺,人民代表大會制度得到恢復完善。1978年12月,黨的十一屆三中全會召開,黨的工作重點轉移到社會主義現代化建設上來,全縣各項工作開始出現重大轉折,社會主義民主制度逐步恢復。1979年,《選舉法》《地方組織法》修改,五屆全國人大二次會議作出關于修正憲法若干規定的決議,代表直接選舉的范圍擴大到縣級,縣級以上地方各級人大設立常委會作為一項重要制度被正式確立下來。從縣九屆人大開始,縣人大代表由選民直接選舉產生。1980年12月,縣九屆人大一次會議召開,選舉產生縣人大常委會主任、副主任和委員,益都縣人民代表大會常務委員會正式成立,并設立辦公室作為常設機構。地方人大常委會的設立,是人民代表大會制度的重大發展和完善。市(縣)人民代表大會會議由人大常委會召集。1995年、2010年,《選舉法》兩次修正,代表選舉由城鄉人口數按1∶4比例變為 1∶1,從市十七屆人大代表選舉開始,實現“同票同權”。從縣九屆人大到市十二屆人大每屆任期三年,從市十三屆人大開始,任期改為五年。2006年8月,《監督法》頒布實施。《監督法》是我國社會主義民主政治建設的重要里程碑。依據《監督法》,市人大常委會制定一系列工作規范,監督工作進一步制度化、規范化、程序化。這一時期,共召開人民代表大會36次,常委會會議238次。市(縣)人大及其常委會及時把監督工作重點轉移到經濟建設上來,緊扣市(縣)委中心工作和民生熱點,著重圍繞深化改革開放、國民經濟和財政運行、依法治市、精神文明建設、城市建設管理、機構改革和行政區劃調整、生態保護、醫療教育就業等工作,組織開展視察、調研、執法檢查等活動,作出決議決定,推動相關工作深入開展,為促進經濟社會持續健康發展做出了積極貢獻。

第五,全面發展階段,2012年至今。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央就堅持和完善人民代表大會制度、發展社會主義民主政治提出一系列新思想、新要求、新舉措,人大工作和建設進入新時代。2014年10月,黨的十八屆四中全會作出關于全面推進依法治國若干重大問題的決定。2015年7月,全國人大常委會作出實行憲法宣誓制度的決定。自市十七屆人大常委會第三十六次會議實施憲法宣誓制度以來,共組織被任命人員228人次向憲法宣誓,并參加任前法律考試,增強了被任命人員的憲法法律意識。縣鄉人大是人民代表大會制度的基礎,是我國基層國家權力機關,是社會主義民主政治的基石。2015年6月,中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》,省委、濰坊市委先后出臺意見,并層層召開人大工作會議,安排部署縣鄉人大工作和建設。8月29日,十二屆全國人大常委會第十六次會議修改《地方組織法》《選舉法》《代表法》。青州市委、市人大常委會認真貫徹落實上級要求和法律法規,縣鄉人大建設得到全面提升:市委全面加強對代表選舉工作的領導,由組織部門承擔代表候選人考察、審查責任,嚴格代表候選人的身份認定和代表資格審查工作,嚴把代表入口關;鄉鎮人代會一般每年舉行兩次,并探索在鎮年中人代會上就重大事項作出決議決定,行使重大事項決定權;啟動開展專題詢問,并探索專題詢問向鎮人大延伸;出臺工作辦法,規范被推薦人選在會議投票表決前同人大代表、常委會組成人員見面的程序;建立常委會組成人員聯系代表和代表聯系選民的機制,出臺代表辭職辦法,健全代表述職制度;青州市人民代表大會設立財政經濟委員會等6個專門委員會,常委會組成人員達到32人,專職常委比例提高到60%以上,市人大常委會主任和鎮(街區)人大主席(主任)實現專職配備,等等。截至2018年9月,共召開人民代表大會會議6次,常委會會議53次。市人大及其常委會牢固樹立和深入貫徹新發展理念,堅持發展第一要務,堅持民主法治建設根本任務,著重圍繞新舊動能轉換、鄉村振興、環境保護、全口徑預決算審查、棚戶區改造、食品安全等工作開展監督,全力助推全市經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設。

當前,中國特色社會主義進入新時代,各項事業都面臨新矛盾新任務新挑戰,基層人大工作也要有新擔當新氣象新作為。回顧過去,展望未來,我們深刻體會到:

──黨的領導是堅持和完善人民代表大會制度的根本保證。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心。沒有黨的領導就沒有社會主義,更談不上社會主義民主制度。從工農兵代表大會制度、“三三制”到各界人民代表會議制度,黨領導人民經過探索實踐,立足國情,最終確立了人民代表大會制度。各界人民代表會議到人民代表大會的過渡階段,代表由“推選、聘任”到“普選”,會議由“每三個月召開一次”“每六個月召開一次”到“每年召開一次”,工作程序愈加規范,制度體系逐步成熟。其間,毛澤東同志關于召開各界人民代表會議的文電有19篇之多,中共中央就召開各界人民代表會議發出三篇指示,中央人民政府委員會、政務院先后通過省、市、縣及區、鄉各界人民代表會議組織通則,及時總結先進地區成功經驗并推廣到全國各地,指導會議召開和工作開展,為完成各界人民代表會議制度向人民代表大會制度的過渡提供了堅強的政治保障。人民代表大會制度確立后,黨領導人民制定新中國第一部憲法,對人民代表大會制度作出一系列具體的規定,并在不同時期通過出臺文件、作出指示、召開會議、制定憲法法律等不同形式,使我國的這一根本政治制度臻于完善、深入人心。特別是黨的十八大以來,習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會、全國人民代表大會成立60周年大會、中國共產黨成立95周年大會等多個重要場合發表重要講話、作出重要指示,黨的十八大和十九大都對加強和改進人大工作作出重大部署、提出明確要求,黨中央出臺一系列關于人大制度和人大工作的重要指導性文件,拓展了人民代表大會制度和我國社會主義民主政治的科學內涵、基本特征和本質要求,提升了人民代表大會制度的核心理念和核心價值。文革期間,黨的領導體制遭到破壞,人民代表大會制度的發展遭遇挫折,這也說明,人民代表大會制度的發展完善離不開黨的集中統一和正確領導。歷史告訴我們,什么時候黨的領導堅強有力,人民代表大會制度就會蓬勃發展;什么時候黨的領導走了彎路,人民代表大會制度就會遭受破壞。我們要毫不動搖堅持黨的領導,不斷加強和改善黨的領導,善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志,善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員,善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導,善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。

──人民當家作主是人民代表大會制度的本質特征。人大代表是地方國家權力機關的主體,只有充分發揮代表的主體作用,使代表更好地代民之言、表民之愿、維民之利,人民當家作主才能通過代表履職得以廣泛實現。60年來,縣人大代表從間接選舉到直接選舉;農村和城市每個代表所代表人口的比例由8: 1、4:1到1:1,從“同票不同權”到“一人一票”“同票同權”;任期從每屆一年、兩年、三年到五年;縣人大常委會組成人員上限從19人、23人、27人到35人,體現了中國社會主義民主政治穩步推進的過程,充分保證了人民當家作主。我們要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念,最廣泛地動員和組織人民依照憲法和法律規定,通過各級人民代表大會行使國家權力,通過各種途徑和形式管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業,共同建設、共同享有、共同發展,成為國家、社會和自己命運的主人。

──民主法治建設是堅持和完善人民代表大會制度的根本任務。依法治國是黨領導人民治理國家的基本形式。民主決策、集體行權是人大履職最鮮明的特點,嚴格依法、注重程序是人大工作不可偏離的原則。1953年,《選舉法》頒布;1954年,《憲法》《地方組織法》頒布;1992年,《代表法》頒布;1995年,《預算法》頒布;2006年,《監督法》頒布…….一系列與人大履職密切相關的法律陸續出臺并經過數次修正修訂,逐步搭起了人民代表大會制度的四梁八柱,形成了人大履職的法律框架。由此,人大履職也發生了深刻變化:從代表產生方式看,由推選、聘任演變為民主選舉;從大會召集主體看,由縣政府、縣人民委員會召集演變為市(縣)人大常委會召集;從工作程序看,由不統一演變為依法依規進行;從監督對象看,由政府(人民委員會)擴展到法院、再到檢察院、再到監察委員會;從監督方式看,由單一的聽取報告、審查批準預決算擴展到執法檢查、詢問、質詢、備案審查、特定問題調查,等等。這些變化,進一步拓寬了民主渠道和形式,擴大了公民的有序政治參與。在此基礎上,市人大先后出臺常委會議事規則、常委會組成人員守則等一系列工作制度,推動頂層設計在基層落地生根,著力保障常委會組成人員依法充分發揚民主,落實民主集中制原則和集體行使職權的要求,人大履職更加規范。我們要通過人民代表大會制度,弘揚社會主義法治精神,依照人民代表大會及其常委會制定的法律法規來展開和推進各項事業和各項工作,保證人民平等參與、平等發展權利,維護社會公平正義,實現各項工作法治化。

──開拓創新是人民代表大會制度的活力源泉。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度,是立國之本、治國重器,但它不是僵化和一成不變的,人民代表大會制度自身就經歷了一個從探索到確立、從不完善到逐步完善、從不健全到逐步健全的發展過程,而且一直在追求革新。在理論創新方面。黨的十八大以后,習近平總書記提出新的論斷:人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一的根本制度安排,是人民當家作主的根本制度保障,是中國特色社會主義制度的重要組成部分,是國家治理體系和治理能力現代化的制度支撐。在制度創新方面。實行城鄉按相同人口比例、普遍的差額選舉人大代表,提高基層和一線人大代表比例;在縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會,立法權由較大的市的人大及其常委會擴大到設區的市;不斷優化各級人大代表、常務委員會和專門委員會組成人員結構,提高專職委員比例,等等。在實踐創新方面。加強縣鄉人大建設、實施憲法宣誓、落實國有資產管理情況報告制度、實行全口徑預算審查監督,等等。通過一系列理論創新、制度創新、實踐創新,進一步明確了人民代表大會制度的新定位,提高了人大及其常委會的運行效能,增強了監督工作實效。長期以來,我們從聽取報告、調研、視察等常規的監督方式到執法檢查、專題詢問、工作評議、二次審議再監督、設立重點發言人,從一年組織代表幾次活動,到幾十次活動、開展代表主題活動、設立街道人大監督員,從鎮人大一年一次人代會到一年兩次人代會、每季度召開鎮人大主席團會議,基層人大積極探索、勇于創新的腳步從未停歇,各項工作措施不斷推陳出新、扎實有效,使人大工作充滿了生機與活力。我們要按照總結、繼承、完善、提高的原則,立足有利于落實黨的政策決定、有利于推動民主、有利于推進“一府一委兩院”工作、有利于解決群眾關切、有利于發揮代表作用,大力推進人民代表大會制度理論和實踐創新,不斷推動人大工作與時俱進、創新發展。

             

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